Кудряшова П.А., Вешкельский А.C.
К 20-ЛЕТИЮ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ *
Аннотация:
статья посвящена вопросу проблематики проведённой административной реформы в Российской Федерации в 2003–2004 гг. Целью работы является рассмотрение и анализ приоритетных направлений административной реформы и её оценка. Авторы рассматривают меры, направленные на повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. В статье уделяется внимание основным направлениям административной реформы. Авторы рассматривают правовой статус государственных корпораций и их публично-правовые функции. В результате исследования авторы пришли к выводу о невозможности объективной оценки эффективности проведённой реформы и наличии определённых правовых проблем в реализации рассматриваемых преобразований в федеральной системе органов исполнительной власти.
Ключевые слова:
административная реформа, преобразования, разграничение полномочий, эффективность деятельности, модернизация.
16 мая 2003 года Президент Российской Федерации В.В. Путин выступил с посланием к Федеральному Собранию. Одна из центральных тем послания была посвящена предстоящей административной реформе. Затем 23 июля 2003 года вступил в силу Указ Президента России № 824 «О мерах по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2003—2004 гг.». В Указе был определен перечень мер, направленных на повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти, а кроме того, ставилась цель создания более благоприятного климата для предпринимательской деятельности [2]. Указ определил следующие приоритетные направления административной реформы, направленной на повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов: во-первых, ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования, во-вторых, исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, в-третьих, развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики, в-четвертых, организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и представления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам, в-пятых, завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов исполнительной власти [2]. Материалами данной статьи являются нормативные правовые акты: Указ Президента России № 824 «О мерах по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2003—2004 гг.», Постановление Правительства России № 451 «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы», Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" и другие.31 июля 2003 года было подписано Постановление Правительства России № 451 «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы». В последней редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 18.03.2021 указывалось, что основными задачами Комиссии являются: обеспечение согласованных действий федеральных органов исполнительной власти, взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также с заинтересованными организациями и общественными объединениями при проведении административной реформы, установлении и оценке применения обязательных требований в соответствии с Федеральным законом от 31.07.2020 N 247-ФЗ (ред. от 24.09.2022) «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» [3].Из анализа хода реализации реформы можно сделать вывод, что возникали определенные проблемы, которые требовали научного осмысления. Первая из них – это проблема разграничения функций федеральных органов исполнительной власти. До начала административной реформы в течение ряда лет в России действовала система федеральных органов исполнительной власти, установленная Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. № 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти» и Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти».Согласно этим Указам в систему федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации входили федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры, а также Управление делами Президента. Таким образом, было предусмотрено шесть различных организационных форм федеральных органов исполнительной власти.Многообразие форм федеральных органов исполнительной власти не было достаточно обоснованным. Министерства, как правило, осуществляли межотраслевую координацию, а также выполняли контрольные и разрешительные функции. Государственные комитеты проводили государственную политику и осуществляли управление в конкретной сфере. Функции федеральных органов исполнительной власти пересекались и дублировались. Следовательно, многие такие функции были попросту избыточными.Фактически различия между видами федеральных органов исполнительной власти сводились к формальному моменту: министры входили в состав правительства, руководители остальных федеральных органов исполнительной власти – нет. На начальном этапе административной реформы анализировались и классифицировались функции, осуществляемые федеральными органами исполнительной власти. Всего было проанализировано 5634 функции, а из них признаны избыточными – 1468, дублирующими – 263, требующими изменения – 868. На базе проведенной работы были внесены изменения в систему и структуру федеральных органов исполнительной власти. В основу преобразований были положены характерные для административных реформ, проводившихся во многих зарубежных странах, идеи разделения функций стратегического и оперативного государственного управления. Было выделено четыре группы функций: по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору, управлению государственным имуществом и по оказанию государственных услуг. При этом под функциями по принятию нормативных правовых актов понималось издание на основании и во исполнение Конституции России и федеральных законов, обязательных для исполнения правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.Функции по контролю и надзору заключались в осуществлении действий по контролю и надзору за исполнением установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения, выдаче разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам, регистрации актов, документов, прав, объектов, а также издании индивидуальных правовых актов.Функции по управлению государственным имуществом состояли в осуществлении полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ. Функции по оказанию государственных услуг включали предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.Эти функции распределялись между федеральными органами исполнительной власти трех различных организационных форм: федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами. Эти идеи были положены в основу структуры федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительно власти». В последствии в Указ был издан в редакции от 25.08.2010, а изменения, внесенные в 12.04.2019 касались упразднения некоторых министерств и служб, а также создания новых.Установленная в ходе административной реформы структура федеральных органов исполнительной власти оказалась весьма нестабильной, в последствии в неё вносились многочисленные изменения и дополнения. В частности, действующая структура утверждена Указом Президента РФ от 24 сентября 2007 г. № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти». Этим указом были воссозданы государственные комитеты. Возвращение к государственным комитетам стало в определенном мере отходом от идей административной реформы, положенных в основу Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314. (ред. от 27.03.2023). Таким образом, функции, которые первоначально предполагалось разграничить между различными федеральными органами исполнительной власти, опять становились слитыми воедино. Анализ этих нормативных правовых актов показывает, что последовательно провести идею разграничения функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, надзору и контролю, оказанию государственных услуг и по управлению государственным имуществом не удалось. В положениях о федеральных органах исполнительной власти предусмотрены многочисленные отступления от принципов такого разграничения. Таким образом, в положениях о федеральных органах исполнительной власти предусмотрено так много исключений из общего правила разграничения функций между различными видами федеральных органов исполнительной власти, что можно поставить под сомнение само существование такого общего правила. Считаем, что в ряде случаев разграничить функции федеральных органов исполнительной власти на практике оказалось затруднительно. Правительством Российской Федерации было принято Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг.», установившие общие правила разработки принципов взаимодействия и регламентов федеральных органов исполнительной власти. Наиболее важными задачами проведения административной реформы были: разработка стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, регламентацию процедур деятельности органов исполнительной власти по реализации государственных функций и государственных услуг [2]. Реализация данных мероприятий осуществлялась не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Российской Федерации.Законодательством Российской Федерации предусматривался заявительный порядок обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг. Основной идеей создания системы многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ) являлась реализация принципа «одного окна», когда гражданин освобождается от необходимости хождения по различным инстанциям. Данный элемент был внесен в программу административной реформы (вместе с «предоставлением информации о государственных услугах и государственных услуг в электронной форме») распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2008 г. № 157-р.Другая проблема – это правовое положение государственных корпораций. В 2007 г. в Российской Федерации процесс создания таких корпораций заметно активизировался. В соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (ред. от 19.12.2022) государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация должна создаваться на основании соответствующего федерального закона. В вышеуказанном законе установлено, что его положения применяются к государственным корпорациям, если иное не предусмотрено законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Вместе с тем представляется, что государственная корпорация может быть только некоммерческой организацией, иначе положения приведенного закона становятся бессмысленными.Однако в федеральных законах об отдельных государственных корпорациях предусматривается иной правовой статус. Так, в Федеральном законе от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ государственная корпорация «Росатом» названа уполномоченным органом управления использованием атомной энергии. На Росатом возложены полномочия по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, по обеспечению защиты сведений, составляющих государственную тайну, и иной информации, доступ к которой ограничен федеральными законами, по обеспечению безопасности при использовании атомной энергии, по управлению государственным запасом специального сырья и делящихся материалов по обеспечению исполнения государственного оборонного заказа, а также полномочия в области гражданской обороны и защиты населения и территорий при чрезвычайных ситуациях.Приведенный перечень с очевидностью показывает, что на корпорацию возложены важные публично-правовые управленческие функции. «Росатом» наделен полномочиями, по общему правилу, осуществляемыми федеральными органами исполнительной власти, причем всеми видами таких органов одновременно. Таким образом, в связи с этим передача в Российской Федерации государственным корпорациям функций по проведению государственной политики, нормативному правовому регулированию, государственному надзору и контролю представляется преждевременной. Из федеральных законов об отдельных государственных корпорациях должно быть понятно, как строятся отношения корпорации с Правительством и министерствами. В том или ином виде должен быть установлен контроль за государственными корпорациями. Задача модернизации системы информационного обеспечения органов исполнительной власти предполагает создание системы мониторинга процессов управления по результатам, качества предоставления услуг показателей деятельности субъектов бюджетного финансирования, формирование показателей результативности деятельности органов исполнительной власти и др. В плане реализации данной задачи Правительством Российской Федерации принято распоряжение от 24 апреля 2007 г. № 516-р, которым одобрена «Концепция создания автоматизированной системы информационного обеспечения управления приоритетными национальными проектами». В органах исполнительной власти предполагалось введение электронного документооборота для экономии времени и повышении эффективности управленческого труда. Вместе с тем отсутствовала необходимая координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по внедрению систем информационно-технологического обеспечения административных процессов. Другая проблема была связана с перераспределением полномочий между уровнями публичной власти. Расширение круга полномочий субъектов Российской Федерации имеет смысл только в том случае, если у субъекта есть соответствующие материальные, финансовые и кадровые ресурсы для реализации этих полномочий. Поэтому нельзя забывать о незавершенности процессов разграничения федеральной собственности, собственности субъектов и муниципальной собственности и даже об отсутствии необходимой правовой основы для такого разграничения. Кроме того, следует принимать во внимание недостаточность собственных средств субъектов России, поскольку большинство из них остаются дотационными.В направлении обеспечения снижения административных барьеров, объективно, наиболее важным является совершенствование механизмов (всей системы) государственного контроля и надзора. В первую очередь это касается регламентации самих административных процедур контрольно-надзорной деятельности, обеспечивающей прозрачность данного механизма, но, с другой стороны, это и установления ограничений для самодеятельности должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления. В целом, не предоставляется возможности дать всестороннюю оценку административной реформе. По-нашему мнению, процесс реформаций имеет как успехи, так и трудности в реализации. До настоящего времени происходят структурные изменения в системе органов исполнительной власти, перераспределение подчинённости и полномочий федеральных служб и федеральных агентств. Поэтому административную реформу на данном этапе невозможно оценить как конечный результат эффективной политики.
Номер журнала Вестник науки №10 (67) том 5
Ссылка для цитирования:
Кудряшова П.А., Вешкельский А.C. К 20-ЛЕТИЮ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ // Вестник науки №10 (67) том 5. С. 249 - 259. 2023 г. ISSN 2712-8849 // Электронный ресурс: https://www.вестник-науки.рф/article/10490 (дата обращения: 17.05.2024 г.)
Вестник науки СМИ ЭЛ № ФС 77 - 84401 © 2023. 16+