Асанов А.К.
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОГО МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ *
Аннотация:
в связи со значительной зависимостью бюджета Казахстана от недропользования, в частности нефтегазового сектора, роль государственного управления в области недропользования является критической в поддержании притока инвестиций и повышения инвестиционной привлекательности через совершенствования механизмов управления. В статье исследован конкретный кейс с одним из недропользователей Западно-Казахстанской области который столкнулся с проблемой получения права на земельные участки для проведения операций по недропользованию, что также выявило пробелы в управлении недрами и предоставлении права на землепользовании в РК. Как итог это привело к дополнительным финансовым затратам и сложностям для недропользователя, который имеет в числе акционеров иностранных инвесторов. На основании изученного кейса представлены соответствующие рекомендации по совершенствованию механизма управления в области недропользования связанные с внесением ясности в законодательство, улучшением внутренних процессов и координации как внутри Недропользователя, так и сотрудничество с государственными органами для разрешения проблем и обеспечения более эффективного использования недр и земельных участков.
Ключевые слова:
совершенствование недропользования, государственное управление недропользованием, право землепользования, принудительное отчуждение, государственные нужды
Роль недропользования в экономике Казахстана и область для совершенствования. Государственное управление в области недропользования является важным элементом экономической и социальной политики страны. Недропользование связано с добычей и эксплуатацией природных ресурсов и эффективное управление ими может существенно повлиять на национальное богатство и благосостояние граждан Казахстана.По данным Министерства финансов РК в бюджете Казахстана доля нефти составляет от 55% до 65%. Этот факт подтверждается и официальными данными Национального Банка РК. Согласно отчетам, ненефтяной дефицит республиканского бюджета в 2022 году составил 8,5 трлн. тенге, то есть половину бюджета или 8,5% к ВВП (исключая трансферты из Национального фонда и вывозные таможенные пошлины на сырую нефть) [1]. Тем самым, огромная роль недропользования в экономике страны неоспорима. Кроме вышесказанного, одной из мер по реализации предвыборной программы Главы государства является увеличение активов Национального фонда до 100 млрд. долларов США к 2029 году [2]. Национальный фонд на 99% пополняется за счет поступлений от нефтегазового сектора, трансферты из которого далее финансируют различные приоритетные сектора экономики страны [3]. В связи с этим возникает потребность не только сохранить, но и увеличить уровень поступлений в Национальный фонд. Это возможно путем повышения привлекательности недропользования для инвестиций кроме прочего через совершенствования институционального механизма управления в области недропользования. Исследование, проведенное Институтом Фрейзера, предоставляет возможность выявить страны, обладающие наилучшей практикой управления природными ресурсами через использование комплексного индекса инвестиционной привлекательности, который включает в себя оценку индекса восприятия политической среды.Следует отметить, что индекс восприятия политической среды учитывает ряд ключевых параметров, включая сложность процедур и правил в области использования природных ресурсов, уровень налогового бремени, качество инфраструктуры и другие аспекты. Согласно отзывам инвесторов, 40% их решения о вложении средств определяются факторами, связанными с государственным управлением, в то время как 60% основываются на анализе потенциала минеральных ресурсов в соответствующей юрисдикции [4].По итогам исследования за 2022 год странами с наиболее благоприятным инвестиционным климатом в области недропользования являются США, Канада и Австралия. Респондентам задается вопрос указать, как каждый из 15 политических факторов повлиял на решения компании инвестировать в различные юрисдикции. В список 15 факторов кроме прочего входят следующие аспекты недропользования [5]: Неопределенность в отношении спорных земельных претензий, Дублирование и несогласованность нормативных актов (включая дублирование на государственном / региональном уровне, межведомственное дублирование и т.д.), В данной статье исследован конкретный кейс с одним из недропользователей Западно-Казахстанской области который столкнулся с проблемой получения права на земельные участки для проведения операций по недропользованию, что также выявило пробелы в управлении недрами и предоставлении права на землепользовании в РК. Как итог это привело к дополнительным финансовым затратам и сложностям для недропользователя, который имеет в числе акционеров иностранных инвесторов. На основании изученного кейса представлены соответствующие рекомендации по совершенствованию механизма управления в области недропользования.На февраль 2023 года в Казахстане действовало 276 контрактов на недропользование по углеводородам с Министерством энергетики РК, из них 9 СРП (соглашений о разделе продукций), 137 контрактов на разведку и 130 контрактов на добычу. Один из контрактов на добычу был заключен с ТОО «Урал Ойл энд Газ». Предоставление права недропользования и права землепользованияС 2000 года ТОО «Урал Ойл энд Газ (далее – Недропользователь) проводило операции по разведке углеводородного сырья в пределах Федоровского блока, расположенного в Западно-Казахстанской области, в соответствии с Контрактом на разведку, который действовал до 2021 года. В 2015 году Недропользователем заключен еще один Контракт на недропользование с Министерством энергетики РК сроком на 25 лет, а именно на добычу газа и конденсата на месторождении Рожковское, которое также находится в пределах Федоровского блока ЗКО [6]. Акционерами Недропользователя являются АО НК «КазМунайГаз» (далее – НК КМГ) с долей владения в 50%, а также венгерская компания MOL Group и китайский нефтегазовый гигант Sinopec (оставшиеся 50% доли владения) [6]. Таким образом Недропользователь является квазигосударственной компанией, так как конечным акционером АО НК «КазМунайГаз» является Правительство РК. Несмотря на наличие Контракта на недропользование с государственным органом, который предоставляет право на добычу газа и конденсата, Недропользователь не мог в полном объеме осуществлять свои операции так как оказался в ситуации, где ему выделили горный отвод (недра), однако не имелось право землепользования на поверхности, так как право землепользования на некоторых участках месторождения принадлежало крестьянским хозяйствам.В соответствии с Кодексом РК «О недрах и недропользовании» (далее – Кодекс о недрах), а именно согласно статье 111, со дня регистрации контракта на недропользование участок недр является переданным в пользование недропользователю. Заключение подобного контракта является основанием для предоставления недропользователю права землепользования на необходимый ему участок уже в соответствии с земельным законодательством. Получается Кодекс о недрах после заключения контракта ссылается на Земельный Кодекс РК.В соответствии с земельным законодательством, предоставление права землепользования на земельные участки в целях осуществления недропользования является компетенцией местного исполнительного органа области, в нашем случае это Акимат Западно-Казахстанской области (статья 16 Земельного Кодекса РК). Исследование показывает, что несмотря на наличие контракта на недропользование у Недропользователя, Акимат района предоставил земельный участок другому юридическому лицу для ведения крестьянского хозяйства, который был расположен в пределах территории Федоровского блока. Так как у крестьянского хозяйства были необходимые права землепользования, для проведения операций по разведке Недропользователь был вынужден заключать договоры частного сервитута с крестьянским хозяйством и возмещать убытки крестьянскому хозяйству, связанные с сервитутом. Частный сервитут — это специальное разрешение, которое позволяет Недропользователю использовать часть чужой земли для каких-то конкретных целей. Например, это может быть право на проход через чужие земельные участки, чтобы проводить геологическое изучение или бурить разведочные скважины. Бывали случаи, когда крестьянские хозяйства отказывались от заключения договора сервитута, что вынуждало Недропользователя обращаться в суд для установления сервитута принудительно, так как требовался проезд на территорию скважины или площадки для скважины. Таким образом у Недропользователя возникали дополнительные расходы, связанные с судебными издержками, а также наблюдалась задержка в вводе ряда объектов в связи с отсутствуем права землепользования, что также приводило к упущенной выгоде. На основании вышеуказанного, наблюдается несколько пробелов в законодательстве и в процедуре предоставления контракта на недропользование. Во-первых, нет интеграции при предоставлении права на недра и права землепользования между государственными органами. Контракт на недропользование заключается с компетентным органом в области углеводородов, которым является Министерство энергетики РК. При предоставлении права на разведку или добычу, компетентный орган обращает внимание на доступность недр и предоставляет право на недра, к которому относится использование и добыча подземных ресурсов, таких как нефть или газ. В свою очередь право на землепользование на поверхности регулируется земельным законодательством и требует соответствующих разрешений и лицензий уже от местных исполнительных органов. Несмотря на наличие взаимосвязи в тексте Кодекса о недрах и земельного кодекса в части возникновения у Недропользователя оснований для получения земельного участка, в реальности пример ТОО «Урал Ойл энд Газ» показывает, что местным исполнительным органом может быть предоставлено право землепользования другому юридическому лицу совершенно законно на территории проведения операций Недропользователя. Во-вторых, в случае отсутствия необходимых действий со стороны Недропользователя по оформлению земельного участка и обращения в местный исполнительный орган после заключения контракта на недропользование, данный земельный участок также может быть передан для ведения крестьянского хозяйства или другого вида деятельности другому субъекту. В случае несвоевременного обращения в местный исполнительный орган для оформления требуемых земельных участков Недропользователь не получает каких-либо уведомлений или напоминаний, что говорит о том, что в данной ситуации присутствует человеческий фактор и получение земельного участка полностью зависит от компетентности и знаний работников Недропользователя. Земельные участки не резервируются автоматически. Для недопущения подобных ситуаций в будущем предлагается рассмотреть следующие рекомендации по совершенствованию механизма управления недропользованием:1. Улучшение координации между государственными органами: для предотвращения конфликтов и неясностей в предоставлении прав на недра и землепользование необходимо установить более тесное взаимодействие между соответствующими государственными органами. Это позволит гарантировать более прозрачный и согласованный процесс предоставления прав на использование недр и земель.2. Улучшение системы мониторинга и уведомлений: для предотвращения случаев, когда земельные участки, предназначенные для Недропользователя, переходят в пользование другим юридическим лицам, необходимо внедрить более эффективную систему мониторинга и уведомлений. Недропользователь должен активно следить за своими земельными участками и своевременно подавать соответствующие запросы на получение права землепользования.3. Повышение компетентности сотрудников Недропользователя: для избежание недоразумений и задержек в процессе получения земельных участков, Недропользователь должен обеспечить подготовку и обучение своих сотрудников, ответственных за вопросы земельного участка и права землепользования.4. Рассмотрение возможности изменения законодательства: возможно, стоит рассмотреть возможность внесения изменений в законодательство для более четкого регулирования процесса предоставления прав на недра и землепользование, чтобы избежать подобных сложностей в будущем.Общий подход должен включать в себя как улучшение внутренних процессов и координации внутри Недропользователя, так и сотрудничество с государственными органами для разрешения проблемы и обеспечения более эффективного использования недр и земельных участков.Принудительное отчуждение земель для государственных нужд. Недропользователь осуществлял свою деятельность в рамках Контракта на разведку (с 2000 по 2021 год) и Контракта на добычу (с 2015 года по 2040 год - действующий). В связи с началом операций по добыче с 2015 года, у Недропользователя возникла необходимость в строительстве наземной инфраструктуры для целей эксплуатации месторождения.В соответствии с п.2 статьи 68 Закона РК «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности» при строительстве объекта необходимо получить в местных исполнительных органах решение о предоставлении соответствующего права на землю. В случае отсутствия такого права у Недропользователя возникают проблемы при вводе объектов в эксплуатацию и регистрации прав на недвижимое имущество. Более того, право землепользования требуется Недропользователю для обеспечения безопасности и охране окружающей среды. В добавок к этому, земельным законодательством не предусмотрено проведение операций по добыче полезных ископаемых на основе сервитута (только для разведки), так у Недропользователя с 2021 года возникла необходимость в обязательном оформлении права землепользования в связи с истечением Контракта на разведку. Согласно подпункту 3 пункта 2 статьи 84 Земельного Кодекса РК возможно принудительное отчуждение земель для государственных нужд в исключительных случаях, одним из которых является обнаружение и разработка месторождения полезных ископаемых. При этом исключительность случаев принудительного изъятия имущества предполагает отсутствие иного способа удовлетворения государственных нужд без такого изъятия. В связи с отсутствием альтернативного способа, Недропользователем было подготовлено обращение в местный исполнительный орган с требованием принять меры по принудительному отчуждению земельных участков на месторождении Рожковское, права землепользования которых находятся у крестьянских хозяйств с последующей передачей участков в пользу Недропользователя. Недропользователь сослался на исключительный случай в виде обнаружения и разработки месторождения газа и конденсата. Несмотря на поданные в уполномоченные органы обращения о принятии мер по принудительному отчуждению, при том, что имелись все законные и правовые основания к отчуждению земельного участка для государственных нужд, Недропользователь получил отказ. Акимат предоставляя отказ, ссылался на статью 84 Земельного кодекса РК (использование участка в коммерческих целях). Пункт 5 статьи 84 гласит, что любое отчуждение земельного участка в интересах государства не может быть признано, если оно направлено на коммерческую выгоду или на удовлетворение частных интересов, исключая случаи, когда такое отчуждение необходимо для выполнения государственных функций или не преследует общественно значимые цели.Анализ исследуемых материалов показал, что причина отказа в принудительном отчуждении была связана со структурой владения Акционерами доли в Недропользователе. Единственным участником Недропользователя выступала материнская компания Урал Групп Лимитед. В свою очередь НК КМГ владел 50% долей в Урал Групп Лимитед через дочернее предприятие, как и другие конечные Акционеры MOL и Sinopec. Так, 50% доля владения Недропользователем со стороны НК КМГ была косвенной. Акимат ссылался на владение Недропользователем со стороны частной компании, игнорируя косвенное владение со стороны НК КМГ. В связи с неоднократными отказами со стороны государственных органов, Недропользователем был инициирован судебный иск по обжалованию действий местных исполнительных органов. Однако Недропользователь не достиг существенных результатов, так как исковые требования Недропользователя не были удовлетворены как в первой, так и в апелляционной инстанции.После продолжительных переговоров, обращений и разъяснительной работы Недропользователь в 2022 году добился начала процедуры по принудительному отчуждению в отношении крестьянских хозяйств со стороны местных исполнительных органов. Для решения вопроса были получены письма-подтверждения со стороны НК КМГ и направлены в адрес Акимата в поддержку позиции Недропользователя, так как подпункт 30 пункта 14 статьи 5 Устава НК КМГ гласит, что предметом деятельности КМГ является представление и защита интересов государства в нефтегазовой отрасли [7]. Более того, Недропользователем был представлен план инвестиций, окончательное инвестиционное решение Акционеров и план создания новых рабочих мест. В своих письмах НК КМГ также указывал на владении 50% долей в Недропользователе.Сбор доказательной базы и подтверждение государственной нужды заняло несколько лет и потребовало существенных трудовых и финансовых ресурсов со стороны Недропользователя. Имеющиеся определения в законодательстве в отношении государственных нужд или общественно значимых целей не дали однозначно и точно определить подпадают ли действия Недропользователя под положения Земельного Кодекса РК в отношении принудительного отчуждения земель для государственных нужд. Также не внесена ясность в отношении квазигосударственных предприятий (с долей владения государства 50% и/или более), каким является Недропользователь.На основании представленного исследования можно сделать следующие рекомендации по совершенствованию государственного управления в области недропользования в Казахстане:1. Уточнение законодательства: необходимо уточнить законодательство, определить четкие критерии и понятия, связанные с государственными нуждами и общественно значимыми целями в контексте недропользования. Это поможет избежать неоднозначности и споров в интерпретации законов.2. Прозрачность и координация: усилить сотрудничество и координацию между разными государственными органами, ответственными за принятие решений в области недропользования. Это может помочь в ускорении процедур и предотвращении лишних задержек.3. Учет квазигосударственных предприятий: рассмотреть вопрос о включении квазигосударственных предприятий, таких как Недропользователь, в категорию организаций, деятельность которых может подпадать под принудительное отчуждение земельных участков для государственных нужд. Это поможет устранить недоразумения в интерпретации статуса таких организаций.4. Прозрачность владения активами: Содействие в установлении прозрачности владения активами. Это может предотвратить нежелательные ситуации, когда организации с косвенным владением земельными участками не признаются владельцами в соответствии с законодательством.5. Обучение и разъяснение: Проведение обучения и разъяснительной работы среди государственных служащих и представителей организаций в области недропользования с целью улучшения понимания и применения законодательства.Эти рекомендации направлены на улучшение прозрачности, эффективности и справедливости государственного управления в области недропользования, что, в конечном итоге, способствует развитию сектора и укреплению интересов страны в этой важной области.
Номер журнала Вестник науки №12 (69) том 3
Ссылка для цитирования:
Асанов А.К. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОГО МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ // Вестник науки №12 (69) том 3. С. 757 - 768. 2023 г. ISSN 2712-8849 // Электронный ресурс: https://www.вестник-науки.рф/article/11716 (дата обращения: 19.05.2024 г.)
Вестник науки СМИ ЭЛ № ФС 77 - 84401 © 2023. 16+